完善行政復(fù)議程序制度
100md 2007年4月14日 56(總第3364期)
行政復(fù)議是解決行政爭議的重要制度和法定渠道之一。加強行政復(fù)議工作，是化解社會矛盾、促進社會和諧的必然要求；是維護人民群眾合法權(quán)益、密切與人民群眾關(guān)系的重要途徑；是推進依法行政、建設(shè)法治的重要內(nèi)容；是提高行政執(zhí)法效能、加強自身建設(shè)的重要手段。如何才能加強復(fù)議工作，切實發(fā)揮行政復(fù)議的作用,值得各級食品藥品監(jiān)管部門積極探索。今日，本版刊發(fā)相關(guān)文章，分析行政復(fù)議的法律性質(zhì)，指出應(yīng)從哪些方面完善行政復(fù)議程序，行政復(fù)議工作中應(yīng)注意哪些問題等，希望對基層藥監(jiān)部門提高行政復(fù)議質(zhì)量有所幫助。
——編者按
行政復(fù)議是 準(zhǔn)司法 活動，因此，參照行政訴訟活動中的一些法律制度，在復(fù)議方式和步驟上，保留司法程序的內(nèi)容和特點，如回避制度、聽證制度、告知權(quán)利制度等，是促進行政機關(guān)確保行政復(fù)議活動公正進行，從而更加有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護相對人的合法權(quán)利，提高依法行政水平和行政管理活動效率的有效途徑。
■回避制度
該制度是一項重要的司法制度，它產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)是英美普通法的自然公正原則。自然公正原則是一項重要的程序規(guī)則，即 任何人或組織都不得成為自己案件的法官 。其目的在于避免偏私。該項制度是各種訴訟活動中所必須遵循的一項規(guī)則，我國的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中對此都做了具體明確規(guī)定。綜觀世界各國的行政程序法，許多國家都將回避制度作為行政法中的重要程序在行政訴訟法和行政程序法中加以體現(xiàn)?；乇艿氖掠墒怯欣﹃P(guān)系人和有個人偏見。只要存在這種事由，可以自行回避和當(dāng)事人申請回避。目前，我們系統(tǒng)的行政執(zhí)法人員素質(zhì)還不很高，從程序制度上明確規(guī)定回避的原則、內(nèi)容、事由、條件是非常必要的。
■證據(jù)制度
行政復(fù)議是行政機關(guān)以第三人的居間身份，依照法定程序解決行政爭議的行政司法活動。根據(jù)這一特點，應(yīng)當(dāng)說行政復(fù)議與行政訴訟所調(diào)整的法律關(guān)系都是行政法律關(guān)系。二者在解決行政爭議方面具有相似之處。但是與《行政訴訟法》相比，《行政復(fù)議法》沒有規(guī)定證據(jù)制度，對舉證責(zé)任、證據(jù)種類、證據(jù)調(diào)查與收集等方面沒有明確規(guī)定。特別是沒有將舉證作為一項法定義務(wù)賦予被申請人，直接對行政復(fù)議活動產(chǎn)生消極影響，阻礙了行政復(fù)議作用的有效發(fā)揮。
舉證責(zé)任，即提供證據(jù)的責(zé)任，是指當(dāng)事人在訴訟中對爭議的事項有責(zé)任加以證明，如果沒有提供足夠的證據(jù)，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。行政復(fù)議與行政訴訟具有相似之處，二者解決的爭議都是在行政法律關(guān)系中形成的，行政復(fù)議在解決行政爭議的程序上也具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，基于行政復(fù)議這一性質(zhì)和特點，在行政復(fù)議活動中可以借鑒《行政訴訟法》對舉證責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，作為被申請人的行政機關(guān)在行政復(fù)議活動中承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。如果行政機關(guān)在行政復(fù)議活動中不能充分舉出自己具體行政行為存在的合法性與適當(dāng)性的法律依據(jù)與事實依據(jù)，它將承擔(dān)該具體行政行為被復(fù)議機關(guān)撤銷的風(fēng)險。這樣可以促使行政機關(guān)在做出具體行政行為時依照法定程序慎重進行；可以避免違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為發(fā)生，以及濫用職權(quán)現(xiàn)象出現(xiàn)；也可加強對下級行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的力度。
有人認(rèn)為，復(fù)議機關(guān)可以責(zé)令被申請人舉出作出具體行政行為的事實依據(jù)與法律依據(jù)，沒有必要在法律制度上規(guī)定舉證責(zé)任由被申請人承擔(dān)。但筆者認(rèn)為，復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級機關(guān)可以依職權(quán)責(zé)令其提供證據(jù)材料，但這不同于法律制度上規(guī)定的義務(wù)，行政機關(guān)必須履行，否則將產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，所以不如從法律制度上明確規(guī)定舉證責(zé)任是被申請人的一項法定義務(wù)，具有強制力。
當(dāng)然，這并不表示完全免除相對方的舉證責(zé)任。不能只強調(diào)被申請人的舉證責(zé)任，而忽視申請人所應(yīng)承擔(dān)的必要的舉證責(zé)任。正確做法是，強調(diào)被申請人負(fù)主要的舉證責(zé)任，這是個基本原則，申請人的必要舉證責(zé)任為例外，二者相互聯(lián)系。
關(guān)于行政復(fù)議的證據(jù)種類問題?？梢詤⒄铡缎姓V訟法》有關(guān)證據(jù)種類的規(guī)定，將書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定材料、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄作為法定證據(jù)種類，明確規(guī)定在行政復(fù)議程序規(guī)定之中，從法律制度上確認(rèn)以上證據(jù)在復(fù)議活動中的證明力。并且，為了保證證據(jù)及時、準(zhǔn)確、合法地收集，還應(yīng)從法律制度上規(guī)定復(fù)議機關(guān)在必要時采取強制措施，在證據(jù)有滅失的可能，不便于收集，事后可能無法取得，或有轉(zhuǎn)移和隱匿證據(jù)的可能等緊急情況下，及時進行保全，以保證行政復(fù)議活動的順利進行。
■告知權(quán)利制度
告知權(quán)利，是行政程序中的一項重要制度，在行政復(fù)議活動中，應(yīng)當(dāng)從法律制度層面確立告知制度。將當(dāng)事人在復(fù)議活動的各個階段所享有的權(quán)利、履行的義務(wù)以及不履行義務(wù)的法律后果在法定的合理期限內(nèi)告知，如果復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知而沒有告知或告知方式不當(dāng)就構(gòu)成行政復(fù)議程序違法，申請人有權(quán)得到法律上的補救。即使行使權(quán)利的有效期已過，復(fù)議機關(guān)也應(yīng)當(dāng)在復(fù)議決定書中明確交待申請人的訴權(quán)和有效期。
■聽證制度
當(dāng)前，《行政復(fù)議法》對復(fù)議程序的規(guī)定過于簡化，如規(guī)定以書面審理為主，其他方式例外。而書面審查，往往忽視對相對人權(quán)利的保護，不利于及時查明案情，使復(fù)議流于形式，最終不能達(dá)到其應(yīng)有的目的。因此，在復(fù)議程序制度中，將聽證程序納入，從制度上規(guī)定采用類似于法院庭審的方式，給相對人提供陳述意見和主張的機會，以增強行政復(fù)議活動的公開性與透明度。但是，在采用類似于法院庭審的聽證程序的同時，應(yīng)當(dāng)考慮到行政復(fù)議效率，它畢竟不同于嚴(yán)格的司法程序。對事實清楚、爭議不大的案件，以簡易程序、書面審理為主；對事實不清、爭議較大的案件，要認(rèn)真核實情況，進行現(xiàn)場勘察，充分聽取有關(guān)各方意見，力戒偏聽偏信；對案情事實或適用法律依據(jù)爭議較大、社會關(guān)注度高、案情較復(fù)雜的案件，要采取當(dāng)面審理、公開聽證等方式，增強透明度和公信力。對疑難復(fù)雜、處理難度大的案件，要進行論證咨詢，對案件的定性、法律適用等充分聽取有關(guān)專家的意見。要進行建立行政復(fù)議的工作試點，并適時總結(jié)、推廣。
■和解調(diào)解制度
在當(dāng)前社會矛盾糾紛凸顯的形勢下，要注重運用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解 三位一體 的大調(diào)解方式，尤其在行政復(fù)議活動中要運用行政調(diào)解、行政和解。和解調(diào)解必須堅持自愿、合法及簡便效率原則、適用范圍有限原則。和解范圍主要包括行政補償案件、行政裁決案件、行政合同案件、不履行法定職責(zé)案件以及其他適宜調(diào)解處理的案件。對于法律、法規(guī)、規(guī)章有禁止性規(guī)定或行政法律關(guān)系的性質(zhì)不適宜的案件不得和解、調(diào)解。和解調(diào)解程序啟動，申請主體可以是申請人，也可以是被申請人，申請時間可以在申請復(fù)議初，也可以是復(fù)議審理過程中。和解調(diào)解結(jié)案方式一般為裁定準(zhǔn)予撤銷復(fù)議申請，同時可以根據(jù)案件具體情況，在復(fù)議決定書中載明和解調(diào)解的內(nèi)容，并明確原行政處理決定不再執(zhí)行或部分執(zhí)行。同時，對尚未形成的行政糾紛，要做好法律法規(guī)的宣傳和說服勸導(dǎo)工作，力爭把行政糾紛化解在萌芽狀態(tài)；對于已經(jīng)發(fā)生的各類行政爭議，要查明事實,分清是非，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，爭取調(diào)解處理。
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